Desmunicipalización: “La mera existencia de estructuras locales no garantiza la descentralización que se necesita”
El gobierno ha anticipado que prontamente enviará al Congreso un nuevo proyecto de ley que terminará con la administración y gestión municipal de la educación escolar.
El director ejecutivo de Acción Educar, Raúl Figueroa, entregó su visión sobre esta iniciativa y sobre lo que implica un sistema descentralizado para la administración de la educación, en un seminario organizado por Libertad y Desarrollo denominado “Calidad y Gestión en Educación”.
Figueroa sostuvo que el esquema actual, donde los establecimientos educacionales públicos son administrados por los municipios, tiene aspectos positivos que se deben potenciar y problemas urgentes que deben abordarse. “Es clave que cualquier política pública que se diseñe logre identificar los aspectos positivos y los negativos del actual sistema con el objetivo de potenciar los primeros y corregir los segundos. Al realizar cambios no se deben hacer desde cero, sino considerando lo positivo y lo que sí ha funcionado”.
Sistema de educación municipal: aspectos a corregir
Sobre lo que debe corregirse destacó la desiguales capacidades de gestión en la educación municipal: “Las capacidades financieras y técnicas de los municipios son muy heterogéneas y están asociadas a características estructurales de las comunas que administran, por ejemplo la vulnerabilidad, como a la gestión del gobierno local” sostuvo, agregando que de todas maneras algunos municipios muestran buenos resultados en su gestión educacional, a pesar de estar en contextos difíciles.
Entre las razones que explican lo anterior se cuentan la carencia de competencias técnicas o el menor involucramiento de algunos alcaldes, además de restricciones legales o normativas que dificultan la gestión eficiente de los establecimientos.
Otro debilidad importante del sistema de educación municipal es la escasa rendición de cuentas que se le exige a la autoridad. “Existe una dilución de responsabilidades por la baja autonomía de los municipios en la gestión de los colegios. Es el Ministerio de Educación el que decide de manera centralizada las formas de contratación de los profesores, sus remuneraciones y realiza la evaluación docente. Por su parte el municipio, como sostenedor, carece de atribuciones relevantes como remover docentes o ajustar remuneraciones. Esta dicotomía implica una escasa responsabilidad municipal por los aprendizajes y una mirada ministerial distante a los problemas de gestión de los municipios”, explicó. De esta manera se va generando una situación donde nadie se siente responsable por los resultados educativos y los padres y apoderados no pueden identificar quienes son los encargados de promover la calidad educacional.
En este sentido el director ejecutivo de Acción Educar fue enfático en señalar que la autonomía es la clave para alcanzar una descentralización exitosa “Hay que evitar confusiones: la mera existencia de estructuras locales no garantiza la descentralización que se necesita. Una de las debilidades justamente del sistema de educación municipal es que estos gobiernos locales no tienen la autonomía que se requiere en aspectos claves para desarrollar una buena gestión, tampoco la tienen los directores de esos colegios. El proyecto de ley que se presente para desmunicipalizar la educación debe promover necesariamente una mayor autonomía tanto de los sostenedores como de los colegios”.
Figueroa también sostuvo que se observa en el sistema de educación municipal un descalce entre los objetivos políticos y los educacionales. “Los alcaldes tienen la necesidad política de mostrar resultados inmediatos o de corto plazo los cuales tienden a ser incompatibles con la mirada de largo plazo que requiere el sistema educacional”, comentó. Por otra parte el edil es evaluado democráticamente a través del voto por criterios adicionales al sector educacional, por lo que no necesariamente su foco está puesto en este ámbito. “Otra dificultad es que los alcaldes a veces no utilizan las herramientas que les entrega el sistema para una mejor gestión de las escuelas porque hacerlo podría afectar su popularidad en el corto plazo. Esto sucede por ejemplo con el ajuste de dotación docente que pueden realizar anualmente, mecanismo que raramente utilizan por su costo político lo que genera una inamovilidad que no es positiva”.
Aspectos que deben potenciarse sobre la municipalización
Una de las características más positivas de un sistema de educación municipal es que es el reflejo de un tipo de administración descentralizada, y que por ello tiene la capacidad de fijar objetivos y soluciones de acuerdo a la realidad y contexto de cada localidad. Es un sistema que involucra a las comunidades locales y que, además, debido a que los alcaldes son elegidos a través del voto, la comunidad tiene la posibilidad de juzgar por esa vía su desempeño.
La descentralización permite dividir con claridad las funciones que tienen que ver con el diseño de políticas, de la fiscalización y gestión de los establecimientos, lo que no sucede en sistemas centralizados donde el Ministerio de Educación es el que ejerce todos estos roles.
Un sistema municipal, al ser un sistema descentralizado, potencia una mayor autonomía de las escuelas en la toma de decisiones, lo cual es deseable porque son quienes mejor conocen sus necesidades y las soluciones que se adecuan mejor a su realidad.
Tendencia internacional
Un porcentaje importante de los países de la OCDE presenta un régimen descentralizado en su educación pública, siendo la administración bajo los municipios el sistema más utilizado. La información disponible para 22 de los 34 países OCDE permite concluir que un 64% de ellos utiliza un sistema de administración municipal. Tal es el caso de Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia y Japón, entre otros. Otras formas de administración local descentralizadas adoptadas corresponden a sistemas en donde la toma de decisiones se encuentra bajo otros tipos de autoridades locales (e.g. distritos). Países como Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido presentan este tipo de administración.
Aunque el impacto de las reformas descentralizadoras de la administración de educación es mixto, porque muchas de estas se fueron alejando de sus diseños originales o porque los gobiernos locales no contaban con suficiente capacidad en su momento, los países han perseverado para mejorar los sistemas descentralizados que han construido, desechando la opción de volver a formas centralizadas.
Proyecto de ley impulsado por el gobierno: un impulso centralizador
Según lo establecido en el programa de gobierno y de lo que se deduce de algunos borradores a los que ha tenido acceso la prensa, la iniciativa reemplazará el sistema municipal por 67 servicios locales que administrarán los establecimientos, cada uno de los los cuales tendrán un director elegido por Alta Dirección Pública y un Consejo con miembros de la comunidad local.
“Lo grave del proyecto es que todos estos Servicios deberán responderle a un director nacional que será nombrado por el gobierno de turno y será de confianza del Presidente. Este director será el encargado de fijar las metas para los establecimientos educacionales. Es decir, aunque al hablarse de servicios locales se pudiera esperar que se trate de un sistema de administración y gestión local, lo cierto es que no será así, sino que será un sistema donde las decisiones se generarán de manera centralizada. Los servicios locales y los establecimientos ni siquiera tendrán la autonomía para fijar sus propias metas”.
Esto resulta preocupante porque tal como sucede en sistemas centralizados “las metas impuestas disminuyen el sentido de pertenencia y la responsabilidad por los resultados de la comunidad de cada establecimiento”.
El gobierno también ha adelantado que el presupuesto para cada Servicio Local será fijado por ley. A diferencia de lo que sucede actualmente con los municipios, estos Servicios no podrán recibir fondos por otras vías, por lo que dicho presupuesto significará un techo máximo y además los presupuestos fijados centralizadamente “abren la posibilidad de discrecionalidades en su asignación, ejerciendo presión y disminuyendo de esta forma la autonomía”.
El diseño que ha esbozado el gobierno para este proyecto de ley, además de tener un componente centralizador, no aborda problemas efectivos del sistema actual como lo son la falta de capacidades de gestión y técnico-pedagógicas a nivel local o la falta de de autonomía real que tienen hoy los sostenedores y los colegios para gestionar de manera adecuada. Por el contrario, es un proyecto que amenaza con restar autonomía cuando está demostrado en la experiencia internacional que los recintos educativos que tiene un mayor grado de ésta sobre algunos aspectos tienden a mostrar mejores resultados (PISA 2012, OCDE).
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