Columna en Ciper: Gratuidad en educación superior: problemas de diseño y consecuencias para el sistema

• 8 de Junio, 2023

La política de gratuidad necesita una revisión, antes de que sus problemas de diseño lesionen las capacidades del sistema chileno de educación superior, advierte el autor de esta columna para CIPER, miembro de Acción Educar, tomando datos de lo arrojado hasta ahora por la experiencia, iniciada en 2016.

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Durante los últimos meses, se ha instalado en el debate público nacional la necesidad de revisar el sistema de financiamiento fiscal de la Educación Superior [en adelante, ES], para lo que el gobierno se ha comprometido a ingresar, durante este año, un proyecto de reforma. Si bien la discusión ha rondado alrededor del Crédito con Garantía Estatal (CAE), es necesario examinar el rol de otros esquemas de transferencia de recursos fiscales en el desarrollo del sistema. En esta columna se revisa, con ese fin, la política de gratuidad en la ES.

La posibilidad de financiar totalmente los estudios superiores con dinero fiscal lleva presente más de una década en la discusión pública chilena, y en Acción Educar realizamos recientemente una evaluación comprehensiva de la gratuidad. Actualmente, la medida está disponible para los estudiantes de ES que provienen de los primeros seis deciles de menores ingresos del país (el GRÁFICO 1, al final de este texto, muestra la población beneficiada y su evolución desde el inicio de la política). Los individuos beneficiados no deben desembolsar por concepto de aranceles ni derechos de matrícula.

Sin embargo, la gratuidad chilena no consta de un pago fiscal, por estudiante, del arancel real que cobra la institución de ES respectiva. Más bien, la política consiste en una prohibición de cobro para la institución, a cambio de una transferencia monetaria, limitada por diversos mecanismos. A saber, la transferencia institucional por gratuidad consiste de dos elementos: (i) la suma, a través de los programas de estudio, del producto entre el número de beneficiarios del programa respectivo y un arancel regulado, definido por la autoridad administrativa, con amplias facultades; y (ii) la suma, a través de los programas de estudio, del producto entre el número de beneficiarios y la diferencia entre los aranceles real y regulado. El segundo elemento es limitado a un 20% del monto del primero (de otra manera, el Fisco estaría cubriendo la totalidad de los aranceles reales).

No es sólo la regulación del arancel a cobrar lo que limita la transferencia institucional por la gratuidad. Además, el Estado impone un límite al crecimiento de las vacantes de primer año de cada institución adscrita a la política. Esto permite restringir el crecimiento del gasto fiscal en la política, haciendo predecible el desembolso máximo del Estado en los próximos años.

Los dos mecanismos principales que limitan la transferencia institucional —aranceles regulados y límite de vacantes—, así como su forma de regulación, son la piedra angular en la arquitectura de la política de gratuidad. Los errores de diseño que ellos presentan derivan, a su vez, en los principales problemas financieros y de desarrollo que las instituciones adscritas a la política presentan.

La regulación de aranceles debe obedecer a la estructura de costos del grupo de carreras similares al que pertenece el programa de estudios respectivo. El grupo de carreras es definido por la Subsecretaría de Educación Superior, a partir de ciertos mínimos legales y con observaciones de una comisión de expertos para la regulación de aranceles (CERA). Dos problemas de diseño se visualizan en este respecto: (i) la regulación de precios a partir de costos históricos impide la orientación del sistema al crecimiento y desarrollo institucional, porque se regula a partir de una situación pasada y no en pos de habilitar la inversión en los proyectos institucionales de largo plazo; y (ii) el riesgo de arbitrariedades en la regulación de aranceles es alto, debido a la poca transparencia de los mecanismos utilizados y a la masividad del proceso.

Al mismo tiempo, los límites impuestos al crecimiento de la matrícula de primer año de las instituciones adscritas significan un incentivo a la concentración. Al no poder crecer más que los incumbentes del sistema, las instituciones desafiantes o recién establecidas se ven imposibilitadas de converger, en el mediano plazo, a la cobertura necesaria para ser sostenibles. Esto resulta, de por sí, un desincentivo a la adscripción. En segundo lugar, la determinación de límites de vacantes también presenta, al igual que la fijación de aranceles, un riesgo regulatorio importante. Muestra de ello es que la resolución N° 2.607, que fijó, en principio, los límites mencionados, fue declarada parcialmente ilegal por la Corte Suprema.

Dos consecuencias derivan de los problemas de diseño de la política: (i) la baja adscripción de las instituciones privadas, donde sólo un 19,8% de la matrícula universitaria no CRUCH y un 32,1% de la matrícula de IP es beneficiada por la medida —mucho menor al 38,2% a nivel de sistema—. La negativa a ingresar al esquema de financiamiento deriva de los problemas de déficit financiero creciente que este implica; y (ii) el reemplazo del gasto real en otros conceptos de la ES, que muestra el GRÁFICO 2. Este reemplazo (crowding out) está vinculado con la limitación del desarrollo institucional en dimensiones como la investigación y la vinculación con el medio.

Lo expuesto hasta ahora deja de manifiesto que la política de gratuidad necesita una revisión, antes de que sus problemas de diseño lesionen las capacidades del sistema chileno de educación superior. Por ello, recomendamos tres lineamientos generales para el camino seguido por los reguladores desde esta situación: (i) revisar el diseño de los límites al crecimiento de la matrícula, buscando la orientación del sistema al desarrollo institucional y al aumento en la cobertura; (ii) someter a discusión la determinación de los aranceles regulados, revisando profundamente la conveniencia de la fijación de precios en ES, con el fin de promover y no desincentivar la inversión en investigación e infraestructura; y (iii) examinar comprehensivamente el sistema de financiamiento de la ES y el rol de la política de gratuidad en su desarrollo.

En medio de una crisis económica ya sostenida, el financiamiento de la ES debe obedecer a criterios que sostengan la autonomía y capacidad de desarrollo de las instituciones, y no a instrumentos derivados de una planificación, por definición, imperfecta. La orientación del sistema a la calidad, a mediano y largo plazo, depende de la ausencia de regulaciones imperfectas y criterios discrecionales.

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