Financiamiento de la educación escolar en Chile

• 29 de Noviembre, 2023

Introducción

Durante la historia, la mayoría de los estados del mundo ha implementado, de alguna u otra manera, formas de financiamiento público para la educación escolar. El objetivo de este informe es mostrar la evolución y funcionamiento del financiamiento estatal de la educación escolar, en el caso chileno. Esto incluye no sólo las observaciones empíricas que tal investigación demanda, sino también una discusión sobre los nudos críticos y oportunidades que el sistema presenta en la actualidad.

Desde que Chile se constituyó como República, existen registros del financiamiento estatal destinado a la educación escolar. Esto ha ocurrido tanto en la temprana creación y financiamiento de escuelas normales y superiores, eventualmente mandatada por la Ley de Instrucción Primaria (1860), como con los aportes fiscales a proyectos privados, inicialmente más escasos (Ossa, 2007) y luego sistematizados en la Ley de Educación Primaria Obligatoria de 1920, como aportes por alumno de asistencia media, con la restricción adicional de una asistencia mínima para recibir la subvención (artículo 68). El desarrollo histórico del financiamiento estatal de la educación escolar chilena ha cumplido con ciertas características que se mantienen hasta la actualidad: la vocación de cobertura creciente, el apoyo financiero a la provisión mixta y la asignación de recursos con criterios de demanda o matrícula.

El presente informe considera como subvención escolar el conjunto de recursos fiscales que se destinan a financiar, parcial o totalmente, la operación de los establecimientos educacionales en los niveles de enseñanza obligatorios para niños, niñas y adolescentes.

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Discusión y conclusiones

El sistema de financiamiento escolar, como se explicó, está conformado por dos tipos de transferencias: de subvención a la demanda, mayoritarias, y de subvención a la oferta. En esta sección se discuten algunas dimensiones del sistema, en general.

El financiamiento de la educación escolar chilena es predecible. Los establecimientos, basándose en años previos y en la observación de los primeros meses de cada período académico, pueden estimar, con relativa confianza, cuántos recursos recibirán del Estado. Esto permite que sus ajustes interanuales en costos no sean del suficiente riesgo como para afectar su operación. Por otro lado, se debe reconocer que algunas características de la matrícula no son totalmente capturadas por la legislación vigente: los establecimientos de baja matrícula y ubicados en zonas rurales, pese a la protección de la estabilidad de los ingresos, igualmente presentan una variación intermensual de sus ingresos superior a la media. Al mismo tiempo, la introducción del sistema de admisión de open-enrollment con la matrícula de necesidades educativas especiales ha significado un nudo crítico importante para el costo de operación adecuada de los establecimientos. La regulación debería perfeccionarse para hacer frente a estos desafíos, atendiendo a la evolución de las necesidades de gasto.

En segundo lugar, el sistema de financiamiento es altamente transparente. Las reglas de asignación son públicamente conocidas y objetivas. Esto libera parcialmente la asignación de recursos de presiones políticas locales y centrales. Al mismo tiempo, los mecanismos de transferencias basados en la oferta que existen en el sistema chileno muestran una relativamente alta transparencia en sus reglas de asignación, aunque no en el grado de la subvención a la demanda.

En tercer lugar, la predominancia de la asignación de recursos basada en la demanda permite materializar la libertad de elección y el derecho y deber preferente de los padres a educar a sus hijos, a través de un trato equitativo a los estudiantes del sistema. Dos individuos de las mismas características recibirán el mismo financiamiento, independientemente de dónde estudien. Esto posibilita que la elección de las familias sea fortalecida con recursos para el proyecto educativo de su preferencia.

Hay que puntualizar que existen dimensiones del financiamiento que, si bien están relacionadas con ella, no son propias de la forma de asignación de recursos. Por ejemplo, la suficiencia de los recursos, o si ellos permiten entregar una educación de calidad adecuada; y la eficiencia, o si el monto gastado por el Fisco para lograr una educación de determinado nivel es el menor posible. Ambas dimensiones no presentan una relación directa con el mecanismo de asignación de dinero fiscal, aunque ella ha sido objeto de una rama de la literatura empírica desde hace décadas.

Lo anterior no perjudica la posibilidad de que se introduzcan financiamientos a la oferta dentro del sistema, toda vez que sean destinados a paliar los problemas más acuciantes de éste: la rigidez frente a cambios bruscos en la asistencia, derivados de desastres naturales y paros de funcionarios, y las características de ruralidad y baja matrícula deberían ser el objetivo de estos financiamientos basales añadidos. La forma de implementación tendría que responder a los principios que deben inspirar todo sistema de financiamiento escolar: equidad, libertad de elección e igualdad de trato. Esto excluye de dicha posibilidad fondos que discriminen, por ejemplo, por características arbitrarias. En el caso chileno, donde los requisitos impuestos a los sostenedores privados son equivalentes o incluso más restrictivos que los de los estatales, no tendría sentido un fondo basal, por ejemplo, que discriminara por dependencia administrativa.

Con todo, la predictibilidad, transparencia y equidad del sistema de financiamiento chileno, con sus ajustes dirigidos a atender las características de la oferta educativa, permiten establecer una evaluación positiva del mismo. Un sistema de asignación de recursos fiscales debe ser percibido como justo; para ello es fundamental que su funcionamiento sea públicamente conocido y sus receptores sean tratados en forma equitativa. Esto no significa que el sistema esté exento de desafíos, como los descritos referentes a la baja matrícula y a la ruralidad, pero sí que su orden es adecuado para una educación como la nacional.

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