Gratuidad universal, una política equivocada: nuestras razones y argumentos
El gobierno ha anunciado que presentará en el corto plazo un proyecto de ley que pretende reformar la educación superior con el objetivo declarado de mejorar el acceso, la calidad y la equidad del sistema. Uno de los principales instrumentos que se han planteado para conseguir los mencionados propósitos es la implementación de la gratuidad universal.
Existe un amplio consenso sobre la relevancia de estos objetivos, los cuales compartimos también desde Acción Educar. En efecto la educación superior representa una oportunidad de movilidad social y de desarrollo integral para quien la recibe que impacta a nivel personal, social y país. Sin embargo, tan importante como la claridad de los objetivos es el buen diseño de los instrumentos o políticas que se lleven adelante para cumplirlos. Es esta materia en donde se concentran las críticas, observaciones y dudas transversales que han sido manifestadas públicamente por rectores de universidades y planteles técnicos, académicos, parlamentarios de oposición y de la Nueva Mayoría, ex ministros de educación de distintos signos políticos y centros de estudios, entre otros.
Los estudios de Acción Educar (cuyas principales conclusiones compartimos más adelante), que integran análisis propios y la revisión de la literatura y experiencias internacionales, muestran por qué la gratuidad universal no es el instrumento adecuado para abordar los desafíos y como, por el contrario, esta política tiene asociados una serie de riesgos y efectos negativos que atentan e incluso son contrarios a los objetivos que se persiguen.
Los problemas dicen relación con los efectos negativos que esta política tiene en la calidad, la autonomía, el acceso, la diversidad y la mayor segregación que provocará en el sistema, además de lo regresivo de la medida, el impacto en el presupuesto fiscal que exige y su alto costo alternativo, cuando está demostrado que los mayores déficit en la inversión pública están en la etapa preescolar y escolar.
Acceso: evolución del sistema
Para avanzar es fundamental tener a la vista las características de nuestro sistema y ciertos aspectos positivos que debieran resguardarse y ser al menos el punto de partida de cualquier reforma.
Actualmente son más 1 millón 100 mil los alumnos que estudian en la educación superior, en un contexto que ofrece amplias alternativas para alumnos con distintos intereses y capacidades. Se trata de un sistema diversificado, reflejo de una sociedad también diversa donde conviven proyectos con distintos acentos y misiones, con una provisión mixta de universidades estatales y privadas, además de planteles técnicos. Esta tasa de matrícula deja a Chile al nivel promedio de los países desarrollados (OCDE), sin embargo esto no siempre fue así: en la década del 80 la matrícula no alcanzaba los 200 mil alumnos, donde la mayoría de ellos venía de familias más aventajadas económicamente. La entrada de instituciones privadas al sistema, tanto universitarias como técnicas, y la mejora sostenida de las becas y créditos con subsidio estatal dirigidas a quienes requieren apoyo para pagar sus estudios y que se matriculen en una institución acreditada, permitió pasar de un sistema elitista a uno que amplió las oportunidades que ofrece la educación superior a un grupo más masivo y diverso.
Entre 1990 y 2013 se pasó de una cobertura bruta de 16% a una de 51% (encuesta CASEN 2013). Este aumento ha sido impulsado especialmente por el ingreso cada vez mayor de jóvenes de menos recursos: el quintil más desaventajado aumentó su cobertura en 8 veces desde el 90 a la fecha, convirtiendo a Chile en uno de los países más equitativos de la región en esta materia.
Se suma a lo anterior el hecho de que en Chile el premio salarial por realizar estudios superiores, esto es la mayor remuneración que se obtiene, es de los más altos cuando se compara con otros países desarrollados, donde quienes poseen educación terciaria ganan en promedio un 160% más que quienes sólo completaron el nivel de educación media (OCDE, 2013).
El desarrollo del sistema de educación superior en los últimos 30 años se ha basado en un conjunto de políticas públicas que en forma consistente en el tiempo ha potenciado el reconocimiento de la autonomía de las instituciones de educación superior, de la diversidad del sistema y de la posibilidad de los jóvenes de elegir entre la amplia gama de programas.
A pesar de estos avances, las brechas de cobertura por nivel socioeconómico todavía son muy altas, lo que representa uno de los principales desafíos en educación superior, especialmente tomando en cuenta lo relevante que es este nivel de estudios para generar una movilidad social efectiva.
Cómo seguir avanzando
El cómo seguir avanzando en materia de financiamiento estudiantil ha sido asunto de debate. La OCDE y el Banco Mundial, a pedido del gobierno chileno (primer mandato de la Presidenta Bachelet) entregan en un Informe sobre nuestra educación superior ciertas luces al respecto. En el documento se establece que es fundamental terminar con las discriminaciones en las becas y créditos que el Estado entrega a alumnos de carreras técnicas o de universidades privadas fuera del Consejo de Rectores. Los organismos proponen robustecer el sistema de becas y créditos, centrándolo en la necesidad económica del alumno y fusionar las distintas ayudas para entregar mejores condiciones de financiamiento a todos los alumnos que requieran de apoyo económico, sin hacer discriminaciones arbitrarias.
Descartando la posibilidad de perfeccionar instrumentos como las becas y créditos actuales como sugería el Informe citado y otros actores, el gobierno ha anunciado que pretende llevar adelante una reforma estructural que buscará cambiar por completo la lógica de financiamiento de la educación superior chilena.
Lo que se propone es pasar de un sistema donde el Estado subsidia la demanda a través de becas focalizadas o créditos subsidiados para los estudiantes que requieren apoyo económico y que se matriculen en planteles acreditados, a un sistema que subsidia la oferta, es decir, donde el Estado entrega recursos directos a determinadas instituciones para que en ellas no se le cobre a ningún alumno, sin distinguir si los jóvenes beneficiados vienen de familias de más o menos recursos.
Este cambio de paradigma será materia de discusión en un proyecto de ley que enviará la autoridad este año; sin embargo, su primer paso se dará en 2016 debido a que el gobierno decidió adelantar el inicio de esta política a través de la ley de presupuestos, en vez de esperar la tramitación y debate legislativo sobre la materia. Esta forma de avanzar no es conveniente por cuanto, sin la discusión adecuada y en el marco de una ley que tiene una finalidad distinta como es determinar el presupuesto de la Nación, se establecerán las bases de la gratuidad futura pasando por alto el debate sobre sus efectos en el desarrollo del sistema de educación superior chileno.
Efectos negativos de la gratuidad universal
A diferencia de las becas y créditos actuales, el proyecto de gratuidad universal y también la gratuidad parcial que se implementará en 2016, no tendrá como requisitos únicos la acreditación institucional (calidad) y el nivel socioeconómico del estudiante, sino que introducirá otros criterios y exigencias que implican imponer formas de gobierno interna y limitar la capacidad de desarrollo de las instituciones, lo que llevará a que sólo ciertas instituciones entren al sistema. Esto es relevante porque el nuevo modelo implica eliminar las becas y créditos, es decir, la gratuidad universal será el único método de ayuda estatal para financiar las carreras de los jóvenes y, por lo tanto, quienes se matriculen en planteles que no sean parte del grupo de las instituciones gratuitas, no tendrán posibilidad de acceder a ninguna ayuda del Estado. Lo anterior implica un sistema con segregaciones profundas y, por diseño, dividido entre instituciones gratuitas y las no gratuitas, donde los estudiantes de menos recursos sólo podrán optar por las primeras restringiendo sus opciones de escoger, y las instituciones no gratuitas perderán diversidad en su matrícula, ya que sólo podrán optar a ellas quienes puedan pagar el arancel íntegro.
Para la gratuidad 2016, la autoridad fijó requisitos que implican excluir de esta política al 65% de los alumnos vulnerables (hasta el quinto decil). En el caso de la educación técnica se excluye a alrededor del 80% de los estudiantes de menos recursos. Estas discriminaciones son el reflejo de la elección de criterios arbitrarios y en el caso de algunos de ellos, que desconocen la legislación actual sobre la cual operan las instituciones de educación superior. Por ejemplo, el gobierno pretende exigir que sólo puedan participar de la gratuidad los planteles técnicos que están organizados como personas jurídicas sin fines de lucro, a pesar de que la ley vigente sí les permite constituirse como sociedades comerciales. Este criterio implica que sólo 7 instituciones técnicas puedan ser parte de esta política, a pesar de que existen muchas más que están acreditadas.
La gratuidad universal implica también que el Estado reemplazará a la institución en la decisión de asuntos relevantes para su gestión y proyección como la fijación de los aranceles y cupos de todas sus carreras. A través de este mecanismo definirá el monto que le entregará a cada una para su funcionamiento.
Para fijar los aranceles, el Estado aplicará una fórmula común basada en los costos de una institución “tipo” o “modelo”, tomando en cuenta ciertos indicadores. A la dificultad propia de lo que significa fijar de manera centralizada, es decir desde el Estado, el precio a más de 12 mil programas de instituciones que son muy diversas, se suma el problema de que cualquier aspecto que no esté considerado en la fórmula no será tomado en cuenta por lo que fácilmente se pueden generar arbitrariedades en el monto que el Estado defina. El riesgo es dejar desfinanciadas a muchas universidades, lo que afectaría directamente la calidad de la educación que imparten. También se genera una homogeneización de la educación, por cuanto el financiamiento estará regido por los costos de una institución tipo, y por lo tanto no serán financiados aspectos que se alejen de ese modelo. Hay que recordar que el monto que le entregue el Estado a las instituciones será la fuente exclusiva de sus recursos ya que en este modelo los privados (alumnos) no podrán aportar, por lo tanto el desarrollo y la calidad de las instituciones quedará condicionado a lo que el Estado les traspase. En este escenario el desarrollo de la educación superior chilena queda muy vulnerable a los ciclos económicos o a las políticas financieras de los gobiernos de turno.
Esta lógica de financiamiento a la oferta aleja a las instituciones de las necesidades de los jóvenes y pone los incentivos, equivocadamente, en fortalecer la capacidad de negociación de las universidades con el Estado para conseguir mayor financiamiento. En los hechos, lo anterior implica eliminar la relación entre los estudiantes y su institución, lo que es evidentemente negativo, reemplazándola por un vínculo entre las instituciones y el Estado.
Se suma, como se ha también anunciado, que la gratuidad universal significará que las instituciones tendrían que adscribir a determinadas formas de gobierno interno que no necesariamente son adecuadas para todo tipo de proyectos.
Muchos rectores han criticado estas imposiciones porque dicen que afectan de manera profunda la autonomía que le cabe a cada plantel. Han sostenido que se desplaza a la institución en decisiones relevantes que definen su gestión y tipo de proyecto educativo, entregándole al Estado dicho rol.
De este modo cabe esperar no sólo que varias instituciones no puedan participar de la gratuidad universal por los nuevos requisitos, sino también que varias decidan no hacerlo.
Estudios de Acción Educar sobre gratuidad universal
A continuación se presentan, las conclusiones, argumentos y evidencias que se desprenden de los distintos estudios que ha desarrollado Acción Educar para evaluar el impacto de la implementación de la gratuidad universal en el sistema de educación superior chileno.
También ponemos a disposición una sistematización de nuestras columnas de opinión aparecidas en medios de comunicación en las cuales ponemos de manifiesto nuestra postura en esta materia.
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GRATUIDAD UNIVERSAL NO RESPONDE A RECOMENDACIONES DE INFORME OCDE Y BANCO MUNDIAL DE 2009
La política de gratuidad universal contradice las recomendaciones del Informe “La Educación Superior en Chile” de 2009 que realizó el Banco Mundial y la OCDE a pedido del mismo Ministerio de Educación del país.
En dicho documento se valoró la diversidad de proyectos que existía en Chile, la masificación de la educación superior y en materia de financiamiento estudiantil se sugirió fusionar los diversos programas de becas y los dos sistemas de créditos existentes, además de expandir dichos beneficios hacia más estudiantes. Con esto se buscaba terminar con las discriminaciones de las ayudas estudiantiles estatales según tipo de institución que existen en el país, poniendo el acento en la condición socioeconómica de los estudiantes y ampliar las posibilidades de aquellos que requerían apoyo.
La gratuidad universal propuesta por este gobierno implica la eliminación de las becas y créditos, en vez de optar por el perfeccionamiento de estos instrumentos, tal como recomendaba el informe citado e implica que las ayudas estatales sólo llegarán a aquellos estudiantes que se matriculen en cierto tipo de instituciones, alejándose de la sugerencia de que los beneficios se centren en la necesidad económica del alumno.
Estudio de Acción Educar: Programa de educación de Bachelet no cumpliría con indicaciones de mejora de la OCDE
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COSTO FISCAL DE LA GRATUIDAD UNIVERSAL
En régimen, tomando en cuenta la realidad del sistema actual, la gratuidad universal le costaría al Estado US$4.400 millones anuales. El costo incremental de esta política, es decir, descontando lo que el Fisco ya destina a becas y créditos, es de USD$3.063 millones anuales.
La gratuidad anunciada para 2016 cuesta alrededor de US$500 millones. Con ese mismo monto se podría financiar a los alumnos de todas las instituciones acreditadas hasta el 30 o 40% más vulnerable. Con ello no se discrimina de manera arbitraria a estudiantes con las mismas necesidades económicas.
Es cuestionable poner la prioridad en la inversión fiscal en educación superior teniendo en cuenta el impacto que genera en igualdad de oportunidades la educación inicial y las brechas que actualmente presenta nuestro país en los diversos niveles educativos respecto a los países más desarrollados. En educación superior el nivel del gasto público está alineado con los otros países miembros de la OCDE, no así el gasto en educación secundaria, donde se presenta la mayor brecha, o en educación primaria donde también se observa una diferencia importante. En efecto, Chile es el tercer país de la OCDE con menor gasto estatal por alumno en educación básica y media, ubicándonos incluso bajo lo que correspondería según nuestro nivel de desarrollo. Por el contrario, Chile es el tercer país que más destina a educación superior respecto de cada peso invertido en educación escolar. Este escenario indica que es en educación escolar donde el Estado debiera priorizar su gasto.
Estudios de Acción Educar: Costos de entregar gratuidad en educación superior: escenarios y propuesta / A propósito de la propuesta de crear nuevas instituciones estatales de educación superior
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COSTO FISCAL PARA NO FRENAR MATRÍCULA Y COBERTURA
La gratuidad universal como la ha planteado el gobierno genera un serio riesgo de limitar la expansión en la cobertura para educación superior que ha mostrado Chile en los últimos años, la que ha estado impulsada especialmente por el mayor acceso de jóvenes de familias de menores ingresos.
Si se pretende no frenar el crecimiento de la matrícula que ha venido mostrando Chile y mantenerlo por ejemplo en un 3% promedio anual, que es la mitad del que ha experimentado el sistema en la última década, el Estado tendría que sumar US$260 millones adicionales al siguiente año de instaurada la gratuidad, y así sucesivamente hasta el año 2020 cuando se tendrían que sumar US$905 millones.
Un estancamiento del sistema impactará la cobertura y afectaría negativamente especialmente a los jóvenes de más bajos recursos porque, de limitarse las vacantes, estas se llenarán primero con los mejores puntajes, los que provienen en mayor medida de niveles socioeconómicos más altos.
Debe considerarse que todos estos recursos adicionales apuntan a mantener el nivel de gasto que permita mantener el desarrollo en cuanto a cobertura, sin embargo no se está considerando el necesario mayor gasto que se requiere para alcanzar estándares de calidad más altos que os actuales (e.g. mayores inversiones en capital humano, equipamiento, etc.).
En un escenario como el actual en Chile, donde la economía muestra fuertes signos de debilitamiento, y con la inevitable presencia de ciclos económicos, no se ve factible que el Estado pueda asegurar el necesario financiamiento que necesita la educación superior.
Estudio de Acción Educar: Gratuidad universal en educación superior y su impacto en la cobertura
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GRATUIDAD Y REGRESIVIDAD
En promedio, un 25% de la matrícula total del sistema de educación superior es del quintil de más altos ingresos. Por el contrario sólo un 14% de la matrícula es del quintil de menos ingresos.
Estudiantes de mejor situación son quienes más acceden a la educación superior y estudian carreras más caras. Por eso la gratuidad universal concentraría el gasto en ellos.
Al Estado, la gratuidad universal le significará un costo de USD$4.418 millones anuales según el escenario actual de la matrícula. De dicho total, USD$1.147 millones serían entregados solamente a alumnos pertenecientes al quintil más rico en Chile, es decir, alrededor de un cuarto del total de los recursos serían destinados sólo a los jóvenes de mayores ingresos.
Para toda la educación superior, la gratuidad para el quintil más rico es 1.9 veces más cara que para el quintil más pobre. Para el caso universitario, la gratuidad para las familias del quintil más rico es 2.5 veces más cara que la del más pobre. Estas cifras confirman y explican la regresividad que significa la gratuidad universal, entendiendo por esto una injusta distribución del gasto público que beneficia más a quienes menos necesitan.
Estudio de Acción Educar: Costos de entregar gratuidad en educación superior: escenarios y propuesta
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GRATUIDAD Y EL CASO DE ARGENTINA
El caso de la educación superior argentina resulta útil para analizar la conveniencia y posibles efectos de la implementación de una política de gratuidad universal en nuestro país. En Argentina la educación universitaria es de predominio estatal (80% de la matrícula), gratuita para todos los estudiantes y cuenta con admisión abierta.
Un análisis del gasto que el Estado argentino realiza para financiar la gratuidad universal arroja que, en promedio, destina 2,5 veces más en la gratuidad de las familias más acomodadas respecto al gasto que realiza para la gratuidad de los jóvenes de menos recursos.
A pesar de la gratuidad universal, Argentina presenta un acceso de alumnos vulnerables que es inferior al de Chile: la cobertura del primer quintil (menos recursos) en el país trasandino es de 20%, siete puntos menos que la chilena.
Existen otras características del sistema argentino universitario que diversos expertos han asociado en parte al sistema de gratuidad universal y de admisión abierto que impera en las universidades: es uno de los países con la menor tasa de graduación, sólo un 27%, es decir, de 100 alumnos solo 27 se gradúa. En Chile esa cifra es de 59%. Además, en promedio, los alumnos se toman un 60% más de tiempo para completar sus estudios que la duración teórica de las carreras. Se observa que un 40% de los estudiantes argentinos aprueba apenas una asignatura al año.
Estudio Acción Educar: Educación universitaria en argentina: gratuita, no selectiva, inequitativa e ineficiente
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PAÍSES DE LA OCDE CON GRATUIDAD UNIVERSAL
Entre los países desarrollados un sistema de gratuidad universal no es lo frecuente. Hasta el año pasado solo 3 (Finlandia, Dinamarca y Suecia) de las 34 naciones que son miembros de la OCDE tienen gratuidad universal. En estos países la mayoría de la educación terciaria es otorgada y centralizada por el Estado (75% en Finlandia y más de 90% en los otros dos países), situación que es muy distinta a la de Chile donde existe un sistema de provisión mixta, donde conviven instituciones privadas y estatales.
Por otra parte se observa que 12 países tienen gratuidad sólo en instituciones estatales y los 19 restantes no cuentan con una política de gratuidad, tal como el caso de Chile sino que han diseñado un sistema donde el Estado entrega becas y/o créditos a cierto grupo de estudiantes, en la mayoría de los casos en función de su necesidad económica.
Estudio Acción Educar: Sistemas de financiamiento de educación superior de la OCDE
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FIJACIÓN DE ARANCELES Y RIESGO DE DESFINANCIAMIENTO Y BAJA EN LA CALIDAD
La gratuidad universal, según los lineamientos que ha entregado el gobierno, implica la fijación de los aranceles por parte del Estado de las distintas carreras de las instituciones que sean parte del sistema, lo que realizará definiendo una suerte de “universidad modelo” que regirá como referencia de costos de una institución eficiente, para la posterior definición, a través de una fórmula común, del financiamiento a otorgar a cada plantel (subvención de gratuidad).
El Estado tendrá que fijar precio a más de 2.700 programas para implementar la gratuidad parcial el 2016. Si la gratuidad se extendiera a todo el sistema, el Estado tendría que fijar el precio a 12.000 programas.
Una simulación en la aplicación de una fórmula para fijar los aranceles para el caso de las instituciones que pertenecen al Consejo de Rectores, indica que este método para la entrega de la subvención de gratuidad no reconoce a cabalidad el impacto en los costos que tienen los diferentes proyectos educativos de las instituciones de educación superior, generando una nueva distribución de los recursos en el sistema, donde varias universidades de alto nivel de calidad, muchas de ellas estatales (e.g. Universidad de La Frontera, Universidad de Talca), no podrán cubrir sus costos mínimos para operar. Asimismo, también establece un techo de financiamiento a cada institución, el cual sería definido centralmente por el Estado, restando autonomía a la institución y poniendo un techo a su desarrollo e innovación.
Estudio Acción Educar: Efectos de una fórmula de financiamiento institucional de la gratuidad en educación superior
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GRATUIDAD 2016 Y DISCRIMINACIONES ARBITRARIAS
El gobierno decidió adelantar una gratuidad parcial para 2016, sin esperar la tramitación del proyecto de ley, por lo que para implementar la medida para el próximo año recurrirá a la ley de presupuestos de la nación.
La autoridad definió criterios que resultan arbitrarios para escoger a las instituciones en las cuales comenzaría con esta política. En vez de establecer criterios como la calidad (acreditación) y la vulnerabilidad del alumnos, se estableció que podrían adherir a la gratuidad parcial sólo las universidades del Consejo de Rectores (CRUCH) y los IP y CFT que estuvieran acreditados y que no estuvieran constituidos como personas jurídicas con fines de lucro, esto último a pesar de que la legislación chilena actual lo permite.
Lo anterior generará una serie de discriminaciones injustas entre instituciones y entre alumnos de igual necesidad económica. Si se considera tanto la educación técnica como universitaria, se tiene que el 64% de los alumnos vulnerables queda excluido de la gratuidad para el 2016 y sólo el 36% de los alumnos vulnerables será beneficiado.
Específicamente en el mundo técnico sólo 20% de los alumnos vulnerables accederá a la gratuidad el 2016 para el caso de los CFT e IP. Por el contrario el 80% de los alumnos vulnerables quedará excluido.
Sólo en 10 ciudades de Chile hay IP y CFT acreditados y sin fines de lucro y que, por consiguiente, podrían optar a que sus estudiantes sean beneficiados con la gratuidad en 2016. Se trata de Antofagasta, Coquimbo, Concepción, Lebu, Osorno, Rancagua, Santiago, Temuco, Valparaíso y Viña del Mar. A nivel regional, 7 no cuentan con IP o CFT que puedan acceder a la gratuidad el 2016. Las regiones afectadas son: Arica, Tarapacá, Atacama, Maule, Los Ríos, Aysén, Magallanes.
Estudio de Acción Educar: Anuncio de Gratuidad para 2016: impacto a nivel de ciudades y regiones
